Za nami spotkanie przywódców państw NATO w Wilnie. Niezależnie od nieco już standardowej retoryki w komentującej je prasie, mówiącej niemal po każdym takim wydarzeniu o „historycznej wadze”, warto zauważyć, że nie wszystkie szczyty Sojuszu Północnoatlantyckiego faktycznie taką rangę mają. Nie wszystkie zresztą mogą czy wręcz powinny ją mieć. Przeważnie bowiem po szczytach, na których dochodzi do ustalenia głębokich, powodujących długofalowe implikacje zmian w funkcjonowaniu Sojuszu, postrzeganiu jego zadań i ich hierarchii czy sposobu organizacji zasobów, a takim właśnie był zeszłoroczny szczyt w Madrycie, kolejne spotkania przywódców państw członkowskich mają charakter bardziej roboczy czy też „operacyjny”, koncentrując się bardziej na sposobach wdrażania podjętych już wcześniej dalekosiężnych decyzji, czyli pracy niejako „u podstaw” czy też „organicznej”, ale o faktycznie kluczowym znaczeniu dla zdolności Sojuszu do efektywnego działania. I właśnie takim spotkaniem „wdrożeniowym” (follow up summit) był ostatni szczyt NATO w Wilnie, który oceniany z tej perspektywy należy uznać, zwłaszcza zważywszy na okoliczności zewnętrzne i potrzebę zaangażowania sojuszników w bieżącą pomoc dla walczącej z rosyjską agresją Ukrainy, za stosunkowo udany, co nie znaczy, że nie sygnalizujący pewnych wymagających reakcji słabości Sojuszu i wyzwań stojących przed nim w przyszłości.

Ukraina. Z oczywistych względów kwestia współpracy NATO z Ukrainą i wsparcia dla niej w toczonym konflikcie stanowiła centralny temat spotkania. W tym kontekście oczekiwania rozbudzane przed nim, przynajmniej przez niektóre państwa członkowskie oraz komentatorów, jak i oficjalnie deklarowane oczekiwania ze strony władz ukraińskich, chyba najmocniej rozmijały się z realiami. To zaś rzutuje na ton – często krytyczny – komentarzy w tej sprawie. Tymczasem ustalenia szczytu w odniesieniu do Ukrainy wcale nie są jedynie symboliczne. Utworzenie, w miejsce dotychczasowej Komisji, Rady NATO–Ukraina, mimo że jej model działania (równoprawność wszystkich uczestników, nie układ NATO + 1) jest analogiczny do zastosowanego w niefunkcjonującej już dziś, a od zawsze generalnie dysfunkcyjnej Radzie NATO-Rosja, nie oznacza jedynie formalnego podniesienia poziomu relacji. W tym „równoprawnym” formacie współpraca Ukrainy i Sojuszu może bowiem być naprawdę intensywna, bo też i wola współdziałania oraz zrozumienie jego potrzeby – po obu stronach – są daleko większe, niż było to w wypadku Rosji. Wraz z powołaniem Rady Ukraina rozszerza swe możliwości konsultacji z NATO w sprawach bezpieczeństwa, uzgadniania i koordynacji działań z Sojuszem, co ma istotne implikacje praktyczne. Dodatkowo decyzja o przekształceniu dotychczasowej formy organizacji pomocy dla Ukrainy, dotąd w postaci kilku wyspecjalizowanych funduszy oraz – przyjmowanego wcześniej w jakiejś mierze ad hoc – tzw. Całościowego Pakietu Pomocowego (Comprehensive Assistance Package – CAP), w długoletni program wsparcia finansowego, materiałowego i szkoleniowego także powinna pomóc zwiększyć efektywność i systemowość tej pomocy. Wreszcie potwierdzenie deklaracji z Bukaresztu z 2008 r. o tym, że Ukraina stanie się członkiem NATO, aczkolwiek bez określania perspektywy czasowej, w jakiej miałoby się to dokonać, też nie jest – mimo ostrej w tonie krytyki (później w pośpiechu tonowanej) ze strony ukraińskich władz, a zwłaszcza prezydenta Wołodymira Zełenskiego – pozbawione wartości. Mówiąc wprost, w kwestii akcesji, realnie rzecz biorąc, Ukraina nie powinna oczekiwać dalej idących czy bardziej konkretnych kroków. Nikt przecież w NATO nie kwestionuje (nawet jeśli najmocniej akcentowali to Niemcy i Amerykanie), że uruchomienie procesu akcesyjnego Ukrainy w trakcie trwającego konfliktu na jej terytorium byłoby zbyt ryzykowne dla samego Sojuszu. Ustalanie zaś już teraz sztywnego terminarza czy formułowanie szczegółowych procedur zbliżania Ukrainy do członkostwa po wojnie w sytuacji, gdy trudno przewidzieć, jak długo walki będą trwały oraz jaki będzie ich końcowy rezultat, wydaje się zarówno nieuzasadnione, jak i zwyczajnie technicznie trudne do wykonania. Dlatego też swoista licytacja przed i na szczycie między częścią sojuszników, kto bardziej popiera ukraińskie aspiracje do Sojuszu i opowiada się za ich jak najszybszą realizacją, była zwyczajnie niepotrzebna, a postulaty przyjęcia w tym względzie bardziej konkretnych ustaleń, zgłaszane zwłaszcza przez część państw wschodniej flanki, faktycznie pozostawały symbolicznymi i raczej pustymi w treści już w chwili dokonywania gestami, których nikłe rezultaty dowodziły pośrednio ograniczonych wpływów zgłaszających je państw w Organizacji. Rezygnację natomiast z wymogu realizacji tzw. MAP (Planu Działań na Rzecz Członkostwa) w sytuacji, gdy dziś formalnie procedurę tę wdraża jedynie Bośnia i Hercegowina, Szwecja i Finlandia były z niej zwolnione, a Macedonii już w 2009 r. jej pełna realizacja i tak nie zapewniła zaproszenia, trudno uznać w wypadku Ukrainy, w przyspieszonym z uwagi na wojenne warunki trybie podnoszącej swą interoperacyjność z siłami NATO, za coś więcej niż stwierdzenie oczywistości i przyznanie zarazem, że sama formuła MAP spełniła swoje zadanie w ramach polityki otwartych drzwi i zwyczajnie już się chyba wyczerpała.

Przede wszystkim jednak tym, co Ukraina potrzebuje teraz od NATO najmocniej, jest znaczące i ciągłe (sustainable) wsparcie sprzętowe, szkoleniowe i logistyczne. To zaś – zwłaszcza w odniesieniu do pierwszego z wymienionych – NATO zdecydowało się od początku konfliktu – w pełni racjonalnie i zasadnie – oferować w formule dwustronnej, a przynajmniej poza oficjalnymi ramami Sojuszu. Nie dziwi więc, że na samym szczycie w tym względzie większych ustaleń nie poczyniono, choć okazał się on niejako katalizatorem decyzji poszczególnych członków o nowych formach wsparcia dla Ukrainy, w tym np. kontrowersyjnej, ale uznanej za konieczną decyzji USA o dostawach broni kasetowej, Francji o pociskach rakietowych o większym niż dotąd zasięgu czy nowym pakiecie pomocy ze strony Niemiec. W tym świetle wydaje się, że szczęśliwie spory o kształt przyszłych procedur akcesyjnych Ukrainy do Sojuszu – toczone w dużym stopniu przedwcześnie, a w konsekwencji dość jałowe – nie wpłynęły istotnie na poziom determinacji i zakres wsparcia dla Ukrainy w jej walce z rosyjską agresją.  

Szwecja i Turcja. Drugim ważnym ustaleniem szczytu (formalnie, co prawda, uzgodnionym tuż przed nim w toku rozmów turecko-szwedzko-amerykańskich) była zgoda Ankary na ratyfikację (ale bez precyzowania daty) szwedzkich protokołów akcesyjnych. Pozwoliło to zadeklarować w Wilnie, że w NATO już nikt akcesji Szwecji nie blokuje (w spowalnianiu decyzji w tej sprawie przez Węgry nigdy nie widziano poważnej przeszkody). Wartość Szwecji jako sojusznika jest oczywista, zważywszy choćby na jej stosunkowo liczną i nowoczesną armię (w tym m.in. obecnie deficytowe w regionie, a w świetle wojny w Ukrainie wyjątkowo pożądane środki obrony powietrznej i rozbudowane siły lotnicze), zdolności obrony terytorialnej, rozwinięty przemysł obronny, nade wszystko zaś geograficzne położenie pozwalające na radykalną poprawę sytuacji strategicznej NATO w rejonie Bałtyku, a więc węzłowym dla całej szeroko rozumianej wschodniej flanki. Ważna pozostaje cena, jaką Sojusz za tę ewidentną przecież korzyść dla całej Organizacji musiał zapłacić jednemu ze swoich członków. Zgoda Turcji bowiem, niezależnie od dobrego wyreżyserowania przez jej nowego-starego przywódcę Recepa Tayyipa Erdoğana (informując o niej tuż przed szczytem i przy narastających obawach o ocenę jego rezultatów w kontekście Ukrainy, Erdoğan niejako „skradł show” i uratował „historyczny status” spotkania w Wilnie), nie była wcale aż tak zaskakująca. Po wygranych wyborach prezydenckich i parlamentarnych w maju turecki przywódca nie musiał już tak mocno zabiegać o społeczne poparcie, odwołując się do narodowej dumy z budowanego przez niego „imperium nowoosmańskiego”, do którego żądań i oczekiwań – w tym wypadku odnośnie do działających w Szwecji kurdyjskich organizacji przez Turcję uważanych za terrorystyczne – każdy powinien podchodzić z respektem. Zarazem Turcja nadal jest pogrążona w kryzysie ekonomicznym, poprawa więc międzynarodowego wizerunku przez odbudowę relacji z sojusznikami i takie kroki jak równoczesna deklaracja woli wznowienia procesu integracji z UE zapewne pomogą w poprawie wiarygodności kraju wśród inwestorów i stabilizowaniu gospodarki. Mimo to w zamian za rezygnację z blokowania szwedzkiej akcesji udało się Erdoğanowi uzyskać zgodę władz USA na przyspieszenie procesu sprzedaży 40 samolotów F-16 (ogólnikowość koncesji poczynionych przez Szwecję – np. wsparcie tureckich zabiegów o członkostwo, bardzo dziś przecież odległe – w UE, dowodzi jedynie pretekstowości stawianych przez Turcję warunków i tego, że głównym adresatem jej sprzeciwu był Waszyngton). Oznacza to, że Turcja – nie po raz pierwszy i zapewne nie ostatni – wymusiła faktycznym szantażem spełnienie przez Sojusz swoich żądań niezwiązanych ściśle z kwestią, w której stawiała opór. I choć poczynienie tych ustępstw na jej rzecz w świetle korzyści wynikających z członkostwa Szwecji jest w jakiejś mierze uzasadnione, to jednak kolejne już dowiedzenie w ten sposób skuteczności stosowanych przez Turcję „metod negocjacyjnych” w relacjach wewnątrz NATO z pewnością nie wpływa dobrze na klimat współpracy między członkami, frustrując zapewne zwłaszcza Amerykanów, zmuszonych zazwyczaj w takich sytuacjach do „podpisania rachunku”.   

Odstraszanie i obrona. W tym wymiarze „wdrożeniowy” charakter szczytu wileńskiego uwidaczniał się najbardziej, jego główne ustalenia bowiem w kontekście rozwoju zdolności do skutecznego odstraszania i obrony stanowią przede wszystkim rozwinięcie postanowień z Madrytu. Niezależnie od retorycznego akcentowania aktualności „podejścia trzystusześćdziesięciostopniowego” (360o approach), wskazujące na gotowość NATO do reakcji na zagrożenia i wyzwania pochodzące z każdego kierunku geograficznego, faktycznie skoncentrowano się na wzmacnianiu tych zdolności wobec szeroko rozumianej, zwłaszcza po przystąpieniu Finlandii i zmianach sytuacji geostrategicznej w rejonie Morza Czarnego w wyniku wojny, wschodniej flanki. Kluczowe niewątpliwie jest przyjęcie dla niej przez NATO regionalnych planów obronnych, odrębnie dla trzech obszarów: Arktyki, rejonu Bałtyku (centralnego) i Morza Czarnego (południowo-wschodniego; skądinąd ciekawe jest, na ile plany te uwzględniały perspektywę członkostwa Szwecji i czy w związku z przyspieszeniem procesu jej akcesji nie będą w jakiejś mierze wymagać szybkiej adaptacji w odniesieniu przynajmniej do rejonu Bałtyku, a zapewne też arktycznego). Wskazanie w planach, w jaki sposób, z wykorzystaniem jakich jednostek, jak szybko rozmieszczanych i jakimi kanałami przerzucanych będą realizowane zadania z zakresu odstraszania, a w razie potrzeby obrony na wschodniej flance, konkretyzuje i urealnia usankcjonowaną jeszcze w Madrycie zmianę koncepcji obronnej Sojuszu na zasadę wysuniętej obrony (czyli „obrony każdej piędzi obszaru sojuszniczego”; wcześniejsze rozwiązania dopuszczały możliwość czasowej utraty części terenów np. państw bałtyckich, które po mobilizacji odpowiednich zasobów NATO byłyby następnie skutecznie odzyskiwane). Rozwija też i ukonkretnia decyzję o zmianie modelu sił NATO na większą liczbę jednostek o wysokiej gotowości lub zdolności do szybkiej mobilizacji (w sumie 300 tys. żołnierzy w obszarze sojuszniczym, przede wszystkim w Europie). Ważne też, że w planach tych uwzględniono potrzebę – kolejna lekcja z wojny w Ukrainie – szybkiego wzmocnienia obrony przeciwpowietrznej wschodniej flanki, także przez przebazowanie w jej rejon części zasobów w tym zakresie posiadanych przez pozostałych sojuszników, jak i odbudowę i zwiększenie posiadanych zasobów nie tylko sprzętu, ale też amunicji. Co istotne, mimo pewnych sugestii ze strony części członków w związku z zamiarem (możliwe, że już zrealizowanym) rozmieszczenia przez Rosję broni nuklearnej na Białorusi, w zasadzie nie dokonano żadnych zmian w kontekście polityki nuklearnej Sojuszu, w tym w odniesieniu do mechanizmu nuclear sharing (zachęcając jedynie sojuszników do szerokiego w nim udziału). Wydaje się to krokiem bardzo rozsądnym, zważywszy, że w tym wymiarze polityki odstraszania naprawdę należy wystrzegać się działań pochopnych, a przy tym kosztownych, tak finansowo (np. przebazowanie broni nuklearnej do krajów, w których dziś nie stacjonuje, wymaga nakładów infrastrukturalnych) jak i politycznie (łatwość budowy narracji o eskalacji napięcia).

Niemniej ostateczna wartość ustaleń w sferze planowania obronnego zależeć będzie od zdolności Sojuszu do ich pełnego sfinansowania i implementacji. W tym zaś kontekście szczyt wileński (jak i poczynania Sojuszu w poprzedzającym go okresie) przyniósł stosunkowo najwięcej wątpliwości. Co prawda potwierdzono, że wprowadzony w 2014 r. próg 2% PKB wydatkowanych przez każdego sojusznika począwszy od 2024 r. (z czego co najmniej 20% na modernizację techniczną) to już dziś jedynie niezbędne minimum („podłoga” nie „sufit”), a faktycznie potrzeby skutecznego odstraszania i obrony wymagają nakładów istotnie większych niż deklarowane minimum (i tak niewykonywane przez większość członków). Niemniej sztywnych zobowiązań w tym względzie nie przyjęto. Dodatkowo utrwalono widoczną już w Madrycie koncentrację na podnoszeniu gotowości bojowej jednostek sojuszników, ale bez stałej relokacji ich istotnej części na wschodnią flankę. Niestety, nieszczególnie pozytywne są w tym względzie dotychczasowe doświadczenia z wdrażania zapowiedzi z Madrytu o utworzeniu dodatkowych grup batalionowych w kolejnych czterech państwach tej flanki (zrealizowane, ale w sposób dość minimalistyczny np. w wypadku grupy w Bułgarii czy na Węgrzech), ale też podniesienia potencjału już istniejących do poziomu brygadowego (mimo deklaracji nieosiągnięte, z trudnych do szybkiego usunięcia przyczyn tak po stronie państw goszczących i ich zdolności absorpcji nowych jednostek np. przy braku poligonów szkoleniowych, jak i krajów wysyłających – ograniczone są zdolności trwałego utrzymywania formacji wielkości brygady poza własnym terytorium nawet znaczących członków jak Wielka Brytania, Niemcy czy Kanada). Nieprzypadkowo komunikat końcowy szczytu wileńskiego w tym kontekście zawiera dość „miękkie” sformułowania. To z jednej strony oznacza, że wzmacnianie wschodniej flanki przez rozmieszczanie tam nowych jednostek, choć co do zasady w Sojuszu uzgodnione, będzie przebiegać w tempie co najwyżej umiarkowanym, z drugiej zaś tym bardziej podkreśla wagę rozwoju zdolności do szybkiego przerzutu sił w ramach obszaru traktatowego. To wymaga zaś odpowiedniej infrastruktury i sporych nakładów ze strony poszczególnych sojuszników, które powinny zachodzić w jak najbardziej skoordynowany sposób. Służy temu m.in. inicjatywa „mobilności wojskowej” realizowana we współpracy z UE – dlatego też zastanawia dość ogólnikowa i nieszczególnie różniąca się od wcześniejszych dokumentów NATO treść paragrafów komunikatu końcowego spotkania odnosząca się właśnie do współpracy natowsko-unijnej, w których np. o mobilności wojskowej w ogóle explicite się nie wspomina (wzmiankuje się o niej jedynie w innej część komunikatu – dotyczącej logistyki na obszarze traktatowym – o mówiąc jedynie o „konieczności kontynuowania prób uzyskiwania synergii NATO–UE w tym względzie”).  

Sekretarz Generalny. To pozornie sprawa nieco mniejszej wagi, ale warto pamiętać, że już na kilka dni przed szczytem ogłoszono, iż kadencja obecnego sekretarza generalnego Jensa Stoltenberga zostanie przedłużona do 1 października 2024 r. Z pewnością zwiększało to komfort prowadzenia obrad podczas spotkania w Wilnie. Sama decyzja może już jednak budzić pewne pytania o nastroje międzysojusznicze, a co za tym idzie konsekwencje tego dla funkcjonowania NATO i jego administracji. Oczywiście, Stoltenberg jest powszechnie postrzegany w Sojuszu jako osoba wręcz rewelacyjnie odnajdująca się w roli Sekretarza Generalnego „na trudne czasy” (funkcję sprawuje przecież od 2014 r., a więc momentu „przestawienia zwrotnicy” w NATO i ponownej koncentracji na zdolności zbiorowej obrony), potrafiąca umiejętnie budować kompromisy w ramach Organizacji, a zarazem skutecznie nakłaniać „mniej zdecydowanych” do poparcia uzgodnionych inicjatyw i zaangażowania. Poza tym nie zmienia się przecież, jak mówi mądrość ludowa, koni w trakcie przeprawy przez rzekę, w tym przypadku nader – z uwagi na konflikt w Ukrainie – rwącą. Niemniej fakt, iż jest to już kolejne przedłużenie kadencji Stoltenberga (przy czym ostatnio są to przedłużenia krótkoterminowe, na okres niewiele większy od roku; sam zaś zainteresowany jeszcze w lutym deklarował, iż nie zamierza ubiegać się o dalsze sprawowanie funkcji) może świadczyć o pewnym „kryzysie przywództwa” w strukturach NATO, czy raczej utrzymującym się braku konsensu wokół możliwego następcy. Co więcej, im dłużej trwa taka sytuacja, niezależnie od bezsprzecznych walorów osobistych, zasług i dorobku Stoltenberga, tym poważniejszy ciężar odpowiedzialności spocznie na barkach jego następcy i tym większe mogą być oczekiwania co do rangi i kompetencji proponowanych na to miejsce kandydatów (zwłaszcza że nazwiska sygnalizowane w debatach przed szczytem, jak choćby brytyjskiego ministra obrony Bena Wallace’a, w tej sytuacji „tracą na aktualności”). Kwestia wyboru nowego sekretarza generalnego w najbliższym roku wcale nie musi więc być łatwa do rozwiązania, a stopniowo staje się wręcz paląca, także w kontekście najbliższego, już jubileuszowego (na siedemdziesięciopięciolecie) szczytu NATO w Waszyngtonie, do którego powinna już być – dla dobra jego przebiegu – uzgodniona.  

Marek Madej,
Uniwersytet Warszawski